Herrn
Thomas Hammarberg
Menschenrechtskommissar des Europarats
Bureau du Commissaire aux Droits de l`Homme
Conseil de l`Europe
F-67075 Strasbourg Cedex
Ihr Bericht über die Situation der Menschenrechte in Deutschland
Sehr geehrter Herr Hammarberg,
die neue Richtervereinigung ist sehr dankbar, dass Sie sich mit der Situation der Menschenrechte in Deutschland beschäftigen. Wir erwarten von Ihrem Bericht wichtige Impulse für erforderliche Verbesserungen in Deutschland.
Auch wenn die Situation der Menschenrechte in manchen Mitgliedsstaaten des Europarats insgesamt gesehen problematischer sein mag als in Deutschland, gibt es eine ganze Reihe von
Entwicklungen in Deutschland, vor allem in den letzten 10 Jahren, die wir sehr kritisch sehen.
Wir konstatieren einen schleichenden Abbau des Rechtsstaats, der weitgehend parteiübergreifend von der Politik in Deutschland betrieben wird, wobei aus unserer Sicht insbesondere die Landesjustizminister überwiegend eine eher negative Rolle spielen. Wir wären Ihnen sehr dankbar, wenn Sie die folgenden Gesichtspunkte in Ihrem Bericht berücksichtigen könnten:
1. Verfassungswidriger Abbau der Ressourcen für die Gerichte und
Staatsanwaltschaften
Die Landesjustizminister und die Landesregierungen – die für die Ausstattung der meisten
Gerichte in Deutschland verantwortlich sind – sind durchweg nicht mehr bereit, in den
Haushaltsanträgen gegenüber den jeweiligen Parlamenten für die erforderliche funktionsgerechte Ausstattung von Gerichten und Staatsanwaltschaften zu sorgen. Die Folge ist eine Überlastung der Gerichte, die Verfahrensverzögerungen und vor allem erhebliche Qualitätsmängel der Rechtsprechung in Deutschland nach sich ziehen. Statistische Untersuchungen haben ergeben, dass Richterinnen und Richter in Deutschland im Schnitt 15 bis 20 % mehr arbeiten als ein übliches Wochenarbeitspensum von 40 oder 41 Stunden (ohne Berücksichtigung von einem Engagement in Berufsverbänden oder beispielsweise in der Ausbildung und Prüfung von Rechtsreferendaren).
Die von den Landesjustizministern für die Bedarfsermittlung entwickelten Instrumente
(Statistik-System „Pebbsy“) sind unzulänglich. Zum einen sind diese Statistik-Instrumente
bereits im Ansatz verfehlt, weil sie lediglich einen – teilweise verfassungswidrigen – Ist-
Zustand beschreiben. („Pebbsy“ beschreibt die Zeit, die Richter in Deutschland derzeit für die
Erledigung bestimmter Verfahren benötigen; in der derzeitigen Situation arbeiten viele Richterinnen und Richter in Deutschland unter Zeit- und Erledigungsdruck allerdings nach
Ihrem eigenen Verständnis teilweise unzulänglich.) Zum anderen hat sich herausgestellt, dass
die Landesjustizminister in Deutschland generell noch nicht einmal bereit sind, die – nur
bedingt verwendbaren (s.o) – „Pebbsy“-Zahlen ihren Haushaltsanträgen zu Grunde zu legen.
Die Ressourcenbegrenzungen haben erhebliche nachteilige Konsequenzen für die Rechtsprechung in Deutschland. Die Praxis zeigt, dass viele Richterinnen und Richter ihre
Rechtsprechung den Ressourcen anpassen, wobei direkter und indirekter – verfassungswidriger – Druck der Justizverwaltungen eine nicht unerhebliche Rolle spielt (dazu siehe unten 2.). Das bedeutet: Um eine entsprechende Zahl von Fällen zu „erledigen“, werden Rechtsfragen von Richtern teilweise nicht mehr ausreichend geprüft, Grundrechtseingriffe teilweise formularmäßig angeordnet, Bürger teilweise nur unzureichend angehört und Wirtschaftskriminelle zu milde bestraft, weil die Zeit für erforderliche Aufklärung fehlt.
Während in der Vergangenheit die Frage der Ressourcenbegrenzung für die Justiz in Deutschland vornehmlich unter politischen Gesichtspunkten diskutiert wurde, beginnt sich nun langsam die Erkenntnis durchzusetzen, dass es um ein Verfassungsproblem geht. Der Deutsche Juristentag 2006 hat einen solchen Verfassungsverstoß angemahnt („Justizgewährungsdefizit“; vgl. den Beschluss Ziff. 9 der Abteilung Justiz, veröffentlicht in der Neuen Juristischen Wochenschrift, Heft 42/2006, S. XL). Die Neue Richtervereinigung hat am 19.09.2006 dazu eine Presseerklärung herausgegeben (Anlage). Weiter verweisen wir auf einen Aufsatz von Thomas Schulte-Kellinghaus in der Zeitschrift für Rechtspolitik 2006, 169ff. („Die Ressourcengarantie für die Dritte Gewalt – Verfassungsrechtliche Forderungen zur Gewährleistung einer unabhängigen Rechtsprechung“, Anlage).
2. Durchsetzung der Ressourcenreduzierung durch Druck auf Richter –
Verletzung der Richterlichen Unabhängigkeit
Die Neue Richtervereinigung beobachtet mit Sorge eine Veränderung des Klimas, in dem
Richter in Deutschland Recht sprechen. Die Tätigkeit der Gerichte ist heute davon
gekennzeichnet, dass die Exekutive, die in Deutschland die Gerichte organisiert und
verwaltet, Ressourcenreduzierungen bei den Gerichten durchsetzt durch Einflussnahme auf
die richterliche Tätigkeit. Die meisten Richterinnen und Richter fühlen sich unter einem mehr
oder weniger starken „Erledigungsdruck“, der von den Justizverwaltungen ausgeübt wird.
Dieser Druck wird zum einen „sanft“ ausgeübt durch Beurteilungen und Beförderungen, bei
denen heute Erledigungszahlen eine entscheidende Rolle spielen und deutlich weniger die
Qualität der richterlichen Tätigkeit. Es gibt inzwischen mitunter aber auch direkten Druck von
Gerichtspräsidenten (die in Deutschland bezüglich ihrer Verwaltungstätigkeit zur Exekutive
gehören). Dieser Druck reicht von unmittelbaren Aufforderungen gegenüber Richtern zu einer
– zeitsparenden – Arbeitsweise bis hin zur Androhung disziplinarischer Konsequenzen. In
Deutschland hat sich teilweise – anders als noch vor zehn Jahren – bei nicht wenigen
Richterinnen und Richtern ein Bewusstsein entwickelt: „Was kann mir passieren, wenn ich
das Recht nach meinem Gewissen sorgfältig und korrekt anwende, dabei aber die von der
Justizverwaltung – direkt oder indirekt – geforderten Erledigungszahlen nicht erreiche?“
Neu ist in diesem Zusammenhang in Deutschland die Einleitung von offenbar objektiv
willkürlichen Strafverfahren gegen überlastete Richter wegen des Verdachts einer angeblichen Straftat (Strafvereitelung und Rechtsbeugung). Verfahrensverzögerungen, die allein dadurch auftreten, dass die Justizverwaltungen nicht für die erforderlichen Ressourcen sorgen, werden als angebliche Strafvereitelung bzw. Rechtsbeugung Richtern zur Last gelegt, die nichts anderes getan haben, als nach bestem Wissen und Gewissen Recht zu sprechen.
Solche Ermittlungsverfahren sind für die betroffenen Richter existenzbedrohend und für das
Klima, in dem Richter in Deutschland Recht sprechen, unerträglich.
Wir haben den Eindruck, dass diese Ermittlungsverfahren mit Billigung der Justizverwaltungen durchgeführt werden, um Richterinnen und Richter unter Druck zu setzen und möchten exemplarisch auf zwei Fälle hinweisen:
- In Baden-Württemberg ist der Jugendschöffenrichter beim Amtsgericht Mannheim H.- G. S. von der Staatsanwaltschaft Heidelberg mit einem nach Meinung von Beobachtern objektiv willkürlichen Verfahren verfolgt worden. Die Einzelheiten des Sachverhalts und der rechtlichen Fragen ergeben sich aus dem Beschluss des Landgerichts Mannheim vom
17.04.03 (Deutsche Richterzeitung 2004, S. 261 ff.) und dem Beschluss des Oberlandesgerichts Karlsruhe vom 09.12.03 (Neue Juristische Wochenschrift 2004, S. 1469 f.). Das Geschehen ist wissenschaftlich aufgearbeitet worden von Albrecht („Die Kriminalisierung der Dritten Gewalt“, Zeitschrift für Rechtspolitik 2004, S. 259 ff. und von Böllinger, Kritische Justiz 2005, S. 203 ff.). Wir erwähnen diesen Fall vor allem deshalb, weil der baden-württembergische Justizminister das nach unserer Meinung objektiv willkürliche Vorgehen gegen einen Richter auch im Nachhinein gebilligt hat (vgl. die Stellungnahme des Justizministeriums des Landes Baden-Württemberg, Landtags- Drucksache 13/3629).
- In Nordrhein-Westfalen hat die Staatsanwaltschaft Dortmund (AZ 76 Ls 102 Js 737/05 – 218/06) im August 2006 ein Ermittlungsverfahren wegen des angeblichen Verdachts einer Rechtsbeugung gegen den Kollegen H. K., Schöffenrichter am Amtsgericht Dortmund, eingeleitet. Auch dieses Verfahren erweckt den Eindruck der objektiven Willkür. Wegen Verfahrensverzögerungen hatte das Oberlandesgericht Hamm den Untersuchungshaftbefehl gegen einen Angeschuldigten aufgehoben. Wenn und soweit in diesem Fall tatsächlich Verzögerungen aufgetreten sind, handelt es sich allein um ein Problem der Arbeitsbelastung des Richters, der gleichzeitig eine Vielzahl anderer – zum Teil ebenfalls dringender – Verfahren zu bearbeiten hat. Verantwortlich für eine Überlastung ist jedoch ausschließlich die Justizverwaltung. Mittels eines – dem Anschein nach objektiv willkürlichen – Ermittlungsverfahrens soll die Verantwortung für die Aufhebung des Haftbefehls einem Richter zugeschoben werden, der nichts anderes getan hat, als nach bestem Gewissen Recht zu sprechen. Die Justizverwaltung hat bis heute nichts zum Schutz der Richterlichen Unabhängigkeit des verfolgten Richters H. K. unternommen.
3. Neuartige Verletzung der Richterlichen Unabhängigkeit durch Gerichtspräsidenten in Deutschland
Die Gerichtspräsidenten üben in Deutschland zwar in der Regel in geringem Umfang
richterliche Tätigkeit aus; im Übrigen – im Rahmen ihrer Organisations- und Verwaltungstätigkeit – sind sie jedoch weisungsabhängige Mitarbeiter des jeweiligen
Landesjustizministers. Da es in Deutschland – anders als in einigen anderen Ländern Europas
– keine Selbstverwaltung der Dritten Gewalt gibt, gehören die Gerichtspräsidenten wegen
ihrer Verwaltungstätigkeit zur Exekutive.
Diese Situation führt dazu, dass viele Gerichtspräsidenten zumeist die Interessen der Exekutive wahrnehmen und weniger die Interessen der Dritten Gewalt. Während in früheren Jahren die meisten Gerichtspräsidenten sich jedoch gleichzeitig bemüht haben, die Richterliche Unabhängigkeit der Dritten Gewalt zu respektieren, sind diese Grenzen zwischen Exekutive und Judikative in Deutschland in den letzten Jahren in Gefahr geraten. Die Verletzung der Richterlichen Unabhängigkeit durch Gerichtspräsidenten ist in Deutschland zu einem strukturellen Problem geworden.
Nach Auffassung der Neuen Richtervereinigung sind insbesondere der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts und sämtliche Präsidenten der Oberverwaltungsgerichte in Deutschland anscheinend nicht in der Lage, die Grenzen ihrer Befugnisse gegenüber der Dritten Gewalt zu respektieren. Die Präsidenten haben am 07.03.05 „Standards verwaltungsrichterlicher Arbeit“ (vgl. die Anlage) beschlossen und verabschiedet, die sodann den Richterinnen und Richtern an den Verwaltungsgerichten bekannt gemacht wurden. Die Neue Richtervereinigung hat darauf mit einem Offenen Brief vom 20.06.2005 reagiert (vgl. die Anlage). Es handelt sich nach unserer Auffassung um einen Vorgang, den es in dieser Form in Deutschland nach dem zweiten Weltkrieg noch nicht gegeben hat. Es ist neu, dass die zur Exekutive gehörenden Gerichtspräsidenten versuchen, mit „Standards“ auf die rechtsprechende Tätigkeit von Richterinnen und Richtern Einfluss zu nehmen. Tatsächlich rufen die Präsidenten in den Standards dazu auf, zu Beschleunigungs- und Vereinfachungszwecken das Gesetz nicht mehr anzuwenden: In Deutschland herrscht im Verwaltungsgerichtsverfahren der sogenannte Amtsermittlungsgrundsatz, den die Präsidenten anscheinend nicht mehr konsequent eingehalten haben wollen. Die Gerichtspräsidenten halten im Übrigen – trotz unseres Offenen Briefes – bis heute an den „Standards“ fest. Die Präsidenten der Oberverwaltungsgerichte und der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts unterhalten unter www.verwaltungsgerichtsbarkeit.de eine eigene Internetseite, auf der die „Standards“ bis jetzt nicht entfernt wurden. (Lediglich die Überschrift der Standards ist auf der Internet-Seite der Präsidenten in „Thesen zur Binnenmodernisierung der
Verwaltungsgerichtsbarkeit“ geändert worden.)
4. Überlange Verfahrensdauer und die Untätigkeitsbeschwerde
In seiner Entscheidung vom 08.06.2006 (75529/01 Sürmeli/Deutschland) hat der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte eine überlange Dauer eines Zivilverfahrens in Deutschland
festgestellt. Gleichzeitig hat der Gerichtshof Deutschland zur Einführung einer Untätigkeitsbeschwerde ermutigt.
Soweit der Gerichtshof Deutschland wegen einer überlangen Verfahrensdauer gerügt hat,
begrüßt die Neue Richtervereinigung die Entscheidung. Auch die Neue Richtervereinigung ist
der Auffassung, dass ein effektiver Rechtsschutz in jedem Fall zeitnah erfolgen muss. Die
Ausführungen des Gerichtshofs zu der in Deutschland geplanten Untätigkeitsbeschwerde
bedauern wir jedoch. Die Ausführungen berücksichtigen nicht die realen Machtverhältnisse
zwischen Exekutive und Judikative in Deutschland. Der Gerichtshof hat – aus unserer Sicht –
die zu erwartenden Konsequenzen der Untätigkeitsbeschwerde in Deutschland nicht hinreichend gesehen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte wäre eine Wiedergutmachung für die Verfahrensverzögerung durch eine Entschädigung ausreichend. Die Neue Richtervereinigung würde eine solche Lösung in Deutschland deutlich vorziehen.
Die Ursachen für gelegentliche überlange Verfahrensdauern liegen in Deutschland – nach unserer Auffassung ausschließlich oder nahezu ausschließlich – nicht bei den Richtern sondern bei den Landesjustizministern, die nicht bereit sind, für die erforderlichen Ressourcen zu sorgen (siehe oben). Die Untätigkeitsbeschwerde wird – insoweit entgegen den Erwartungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte – in Deutschland nicht dazu führen, dass die Exekutive ihren Verpflichtungen zu einer ausreichenden Ressourcenausstattung der Justiz nachkommt. Die Neue Richtervereinigung geht vielmehr davon aus, dass die Justizministerien und viele Gerichtspräsidenten die Untätigkeitsbeschwerde benutzen werden, um den Druck auf Richter zu verstärken. Wenn Untätigkeitsbeschwerden dazu führen würden, dass Unterlassungen der Justizverwaltungen (kein ausreichendes Personal) sanktioniert werden, wäre dagegen nichts einzuwenden. Wir gehen auf Grund der realen Machtverhältnisse in Deutschland jedoch von anderen Konsequenzen aus: Erfolgreiche Untätigkeitsbeschwerden werden von den Justizministerien und vielen Präsidenten in Deutschland voraussichtlich nicht selten dazu benutzt werden, um den Erledigungsdruck auf Richter in Deutschland zu verstärken, einschließlich willkürlicher Disziplinar- und Strafverfahren, gegen die wir Richter uns nur mit großen Schwierigkeiten wehren können (s. o. Ziff. 1 und Ziff. 2). Dieser Befürchtung entspricht auch die weit überwiegende Tendenz der Medien in Deutschland, die bei Verfahrensverzögerungen im
Wege eines automatischen Reflexes zumeist die überlasteten Richter hart kritisieren und nicht
die für die Überlastung verantwortliche Politik.
Wir möchten Sie zur Untätigkeitsbeschwerde auf unsere Presseerklärung vom 17.09.05
(Anlage) und auf unsere Stellungnahme zum Entwurf eines Untätigkeitsbeschwerdengesetzes
vom selben Datum (Anlage) hinweisen.
5. Abbau von Rechtsmitteln – Sogenannte „Große Justizreform“
Unter dem Stichwort einer sogenannten „Großen Justizreform“ will die Mehrheit der
Landesjustizminister das Rechtsmittelsystem in Deutschland deutlich reduzieren, insbesondere durch eine sogenannte „funktionale Zweigliedrigkeit“. Es geht um den weitreichendsten Abbau von Rechtsmitteln in Deutschland nach dem zweiten Weltkrieg.
Die Neue Richtervereinigung sieht in diesem Vorhaben den Versuch, wichtige Bausteine des
Rechtsstaats abzubauen. Eine sachliche Rechtfertigung für die Pläne gibt es nicht.
Kostenargumente sind schon deshalb untauglich, weil die Justizminister noch nicht einmal
den Versuch von Kostenberechnungen unternommen haben. Es sollen insbesondere solche
Bereiche abgebaut werden, die durch Gebühren kostendeckend oder überwiegend kostendeckend arbeiten (die Ziviljustiz). Unberücksichtig bleibt die Studie des Europarats vom Dezember 2004, wonach Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern eher wenig Geld für die Justiz ausgibt.
Ausgangspunkt des Konzepts der Landesjustizminister war die tendenziöse Behauptung , das
Rechtsschutzsystem in Deutschland sei unübersichtlich, intransparent und schwer handhabbar; der Weg in den „hypertrophen Rechtsmittelstaat“ sei vorgezeichnet.
Das Justizministerium des Freistaats Bayern hat inzwischen allerdings in einer vergleichenden
Untersuchung festgestellt, dass die (bisherigen) Verhältnisse in Deutschland eng verwandt
sind mit der Rechtslage in Österreich. In Österreich wird die Einschätzung der deutschen Landesjustizminister jedoch noch nicht einmal im Ansatz geteilt. Nach Auskunft des österreichischen Bundesministeriums der Justiz gibt es dort – anders als in Deutschland – keine Diskussion über ein „unübersichtliches, intransparentes oder schwer handhabbares“ Rechtsschutzsystem (Große Justizreform –„Funktionale Zweigliedrigkeit“ – Abschlussbericht
der Justizstaatssekretärinnen und Justizstaatssekretäre für die Justizministerkonferenz am
01./02. 06. 2006 in Erlangen, Stand 05.05.2006, S. 127,128). Solche Erkenntnisse haben auf
die Planungen der meisten Landesjustizminister in Deutschland allerdings offenbar keinen
Einfluss.
Die Neue Richtervereinigung hat zum geplanten weitreichenden Rechtsmittelabbau durch die
sogenannte „Große Justizreform“ unter anderem mit einer Presseerklärung vom 11.07.06
Stellung genommen (Anlage).
6. Begrenzung der Prozesskostenhilfe
Die Vorschriften über die Gewährung von Prozesskostenhilfe sollen in Deutschland denjenigen Menschen, die keine ausreichenden finanziellen Mittel für eine Prozessführung besitzen, den Zugang zum Gericht ermöglichen. Die Gewährung von Prozesskostenhilfe soll durch ein „Prozesskostenhilfebegrenzungsgesetz“ deutlich eingeschränkt werden.
Die Gesetzgebungszuständigkeit liegt beim Bundestag; das Vorhaben ist jedoch von den
Landesjustizministern und den Landesregierungen initiiert worden über eine Initiative im
Bundesrat. Inzwischen liegt ein Gesetzesentwurf des Bundesrats vor (Bundesrats-Drucksache
16/1994 vom 28.06.2006).
Die Neue Richtervereinigung hält den Gesetzesentwurf für verfassungswidrig. Das Gesetz
würde viele Menschen in Deutschland in der Zukunft an einer Wahrnehmung ihrer Rechte
hindern. Die verfassungsrechtlichen Bedenken der Neuen Richtervereinigung werden
überwiegend auch von der Bundesregierung geteilt (vgl. die Stellungnahme der Bundesregierung zu diesem Gesetzesentwurf in der Bundesrats-Drucksache 16/1994 Anlage 2). Die Neue Richtervereinigung hat sich zu dem Vorhaben in einer Stellungnahme gegenüber dem Bundsministerium der Justiz vom 08.06.2006 (Anlage) und in einer Presseerklärung vom selben Tag (Anlage) geäußert.
7. Drohende Verschlechterung der Situation des Strafvollzugs
Während der Strafvollzug bisher bundeseinheitlich geregelt war, ist die Gesetzgebungskompetenz nunmehr auf die Länder übergegangen. Die Neue Richtervereinigung hatte sich – wie im Übrigen praktisch alle Fachleute in Deutschland in einer Vielzahl öffentlicher Wortmeldungen – gegen diese Zuständigkeitsverlagerung ausgesprochen (vgl. die Presseerklärung vom 06.03.06 in der Anlage). Zwei Bundesländer (Bayern und Baden-Württemberg) haben bereits Entwürfe für ein neues Landesstrafvollzugsgesetz vorgelegt.
Die Föderalisierung des Strafvollzugs hat nach unserer Auffassung zwei politische Hintergründe: Zum einen geht es den Ländern darum, Kosten für den Vollzug zu reduzieren; zum anderen wird die Resozialisierung der Gefangenen nach unserem Eindruck in der Zukunft in den neuen Landesgesetzen eine geringere Rolle spielen. Der Gedanke der Resozialisierung wird immer weiter verdrängt durch den Aspekt einer (angeblichen) Sicherheit und durch den Gesichtspunkt der Prävention. Die Gesetzentwürfe aus Baden- Württemberg und Bayern bestätigen diese Befürchtungen.
Ein menschenwürdiger Umgang mit Straftätern gehört zum Kernbestand eines aufgeklärten
Rechtsstaats. Wir befürchten, dass Gefängnisse in Deutschland sich noch mehr als heute zu
reinen Verwahranstalten entwickeln werden. Wir möchten insbesondere hinweisen auf den
Aufsatz von Mario Cebulla, „Wettlauf der Schäbigkeiten“ in der deutschen Wochenzeitung
„Freitag“ in Heft 40/2006 (Anlage).
8. Small Claims
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat einen Vorschlag für eine Verordnung
zur Einführung eines europäischen Verfahrens für geringfügige Forderungen vorgelegt („small claims“). Die Neue Richtervereinigung verfolgt mit großer Sorge die zu erwartende Einschränkung der Rechtsgewährung für Verbraucher. Die forensische Erfahrung zeigt, dass
eine Vielzahl von Bürgern – unabhängig von den Millionen Analphabeten in der Europäischen Union – sich nicht oder nur unzureichend schriftlich in Rechtssachen ausdrücken können und andererseits den Gang zu Rechtsanwälten oft scheuen. Die Neue Richtervereinigung hat sich in einer ausführlichen Stellungnahme vom 22.06.05 (Anlage) und in einer Presseerklärung vom 26.06.05 (Anlage) zu diesem und weiteren Problemen des Small-Claims-Verfahrens geäußert.
Wir hoffen, dass wir mit dieser Stellungnahme Ihnen, sehr geehrter Herr Hammarberg, einige
Aspekte der Menschenrechtssituation in Deutschland etwas konkreter darstellen konnten. Wir
haben uns dabei auf ausgewählte Probleme beschränkt, die wir für besonders wichtig halten
und mit denen sich die Neue Richtervereinigung besonders intensiv beschäftigt hat.
Für eine Übersendung des Berichts, auf den wir sehr gespannt sind, wären wir Ihnen sehr
dankbar.
Mit freundlichen Grüßen
Wilfried Hamm
Sprecher des Vorstands
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